省政府:
随着经济社会发展,行政机关越来越多地采取行政协议的方式实现行政管理目的。我省法院在审理行政协议案件中发现,行政机关在招商引资、专项整治、土地房屋征收过程中存在不履行或不按约定履行行政协议的情况,近三年涉企行政协议案件败诉率达到74%,损害政府守约践诺的良好形象和公信力,影响我省法治化营商环境建设。为此,我院对行政协议败诉案件进行了分析研究并提出司法建议。具体如下:
一、行政协议败诉案件的基本情况
(一)总体情况
2019—2021年,全省法院受理行政协议案件563件,败诉303件。其中,2019年受理233件,败诉119件,败诉率51%;2020年受理122件,败诉46件,败诉率37%;2021年受理208件,败诉138件,败诉率66%。
2019—2021年,全省行政案件总体败诉率分别是25%、20%、19%,并呈逐年下降趋势。但行政协议案件败诉率高于总体败诉率,除2020年因疫情影响审判数据出现异常外,行政协议案件败诉率呈上升趋势。
2019—2021年行政案件败诉率与行政协议案件败诉率对比
从行政协议败诉案件地区分布情况来看,通化败诉案件最多,为102件,长春败诉66件,延边败诉43件,吉林败诉33件,其他地区败诉案件数量较少。
2019—2021年全省各地区行政协议案件败诉情况
从行政协议案件败诉的行政机关类型来看,政府败诉124件,占败诉案件的49%,其中市级政府败诉93件、县级政府败诉30件、乡镇政府败诉24件。此外,征收经办部门败诉114件,住建部门败诉34件,自然资源部门败诉4件,公安、行政执法、环保、市场监管部门各败诉1件。
2019—2021年行政协议案件败诉主体情况
(二)败诉类型情况
行政协议案件从内容和签订主体上分为两类:第一类是与自然人签订的涉土地房屋征收协议,这类行政协议与群众财产权益保护相关,近三年败诉245件,占比81%;第二类是与市场主体签订的行政协议,这类行政协议与营商环境建设相关,近三年败诉58件,占19%。
2019—2021年行政协议败诉类型情况
地区 | 涉群众财产权益 | 涉营商环境 |
长春 | 40 | 26 |
吉林 | 21 | 12 |
四平 | 15 | 1 |
辽源 | 1 | 2 |
白山 | 16 | 2 |
白城 | 6 | 0 |
通化 | 99 | 3 |
延边 | 34 | 9 |
松原 | 12 | 3 |
梅河口 | 1 | 0 |
长白山管委会 | 0 | 0 |
总计 | 245 | 58 |
对于涉群众财产权益的行政协议败诉案件,通化地区最多,为99件,长春和延边案件较多。其中,通化主要败诉原因是未按协议约定给予回迁安置,长春主要败诉原因是未给付补偿款和按约定地点安置,延边主要败诉原因是未支付临时安置补助费,吉林主要败诉原因是交付的安置房不符合约定,白山主要败诉原因是未予安置。
对于涉营商环境的行政协议败诉案件,长春最多为26件,吉林和延边较多。这类案件的败诉率较高,2019年和2020年败诉率均为63%,2021年败诉率为79%。其中,吉林地区涉招商引资和违法变更解除协议败诉案件较多,吉林和延边地区涉环境整治败诉案件较多,松原和通化地区涉行政允诺败诉案件较多,长春地区涉未依约支付协议价款败诉案件较多。
二、行政协议案件存在的问题
(一)前期论证不够充分,项目无法继续推进
审慎缔约是行政协议得以顺利履行的先决条件,实践中有的在未对项目进行充分论证的情况下匆匆签约,导致项目无法完成。如某行政机关为推进食品、药品追溯体系建设,约定由某公司投资建设,该部门保证三年收回投资成本。由于未对项目的可行性及最终实际效果进行充分论证,该项目的实际应用效果不佳,仅一年就无法继续履行。有的对招商企业实际经营能力以及资金、技术实力没有认真考查,导致项目烂尾。如某政府与某公司签订协议计划投资一亿余元建设彩印包装生产项目,该政府为此垫资三千余万元为该公司建设厂房并办理了房产证,由于该公司资金、建设能力等原因导致项目未能投产,并将生产设备搬离。该政府三千余万垫资无法收回,而且还要通过诉讼追讨,该公司反而向该政府主张巨额损失赔偿。
(二)作出允诺不够审慎,事后无法兑现
给予一定的优惠政策吸引投资是招商引资的惯常做法,实践中有的允诺优惠条件时未充分论证能否实现,如在协议中承诺由政府在一定期限内完成征收拆迁并达到土地挂牌出让条件,但因征收推进不顺利未在规定时间内完成征迁,最终使项目无法开工建设。有的允诺了优惠政策却不予兑现,如某政府承诺给某公司退还已缴税金,在该公司完成建设项目后却未按约定退还税金。有的允诺超出兑现能力,如某政府与某医院约定,由该医院投资在当地建设医院,政府每年拨付五百万元专项资金购买低保人口健康服务,将医院纳入医保范围,并协调金融机构为该医院贷款两千余万元。该医院投入大量资金,但相应的优惠政策却因种种原因未全部兑现,导致已建成的医院无法继续经营。有的违法允诺给双方造成巨大损失,如某政府以“特事特办”为名准许某公司“边办手续边施工”,在建设地块被划为自然保护区后仍推进项目建设,给该公司造成巨大损失。
(三)协议内容审核把关不严,违反法律禁止性规定
行政协议不同于民事合同,民事合同遵循“法无禁止即可为”原则,行政协议遵守“法有规定才可为”原则,因此行政协议除双方达成一致外,还要符合法律规定的职责、权限和程序,即行政协议既要具有合约性又要具有合法性。实践中有的协议内容违反法律规定,如某政府与某公司签订区域开发建设协议时,违反土地出让需经招拍挂的规定,在协议中直接约定土地出让价格,后因土地价格上涨无法继续履行,该政府因此承担巨额违约责任。有的违反“先补偿后搬迁”的征收补偿原则,如某政府与某公司签订房屋征收补偿协议时约定先拆迁后补偿,并且没有约定明确补偿款支付日期,法院判决该政府立即依法支付补偿款及利息。
(四)协议因故无法履行,未采取补救措施
行政协议的公益性决定了在协议无法继续履行时,行政机关应当采取补偿措施减少对方损失。实践中,协议无法继续履行有客观原因、政策变化,也有行政机关错误所致,有些行政机关没有积极善后,导致败诉。如某政府与某公司签订招商引资协议,因项目选址问题无法履行,该政府未对公司的损失依法作出处理。某政府与某公司签订征收补偿协议后,因政策原因导致征收项目被取消,该政府亦未对公司损失作出补偿。某政府与某矿业公司签订关闭煤矿协议,由于工作失误对于不属于关闭范围的煤矿予以关闭,对给企业造成的损失未予处理等。
(五)未依法行使行政优益权,随意变更解除协议
依据法律规定,行政机关可以根据实际情况行使行政优益权,单方变更解除协议,但行政优益权的行使有着严格的适用条件。实践中,有的政府解除协议后不予补偿,如某政府先行允许某公司建设地下通讯管线,后又改由其他单位承建,该单位在施工过程中将两公司先期建设的管线全部损毁,损失至今未予赔偿。有的以行政区划变更为由解除协议且对损失不予补偿,如甲政府与甲学校签订新校区选址建设协议后,该区域划归乙政府,乙政府将案涉地块出让给乙学校作为新校址,甲学校前期巨额投入没有得到补偿。有的签订行政协议后,又以生态治理、环保督查、政策变更等为由解除协议,如某政府与某公司签订水域租赁协议后,该政府以风景区环境治理为由收回渔业经营权,对企业的损失未予补偿。
(六)不履行给付义务,拖欠协议价款
行政协议败诉案件中,有64件行政机关未支付或未按照约定期限支付协议价款,占败诉案件的20%。实践中,有的将征收拆迁及安置补偿工作交给开发商完成并由开发商垫付资金,事后却未按约定向支付相应价款。如某政府与某公司协商由该公司负责拆迁,拆迁完成后该政府却未按照协议约定向公司支付款项并兑现承诺的优惠政策,引发该公司激烈信访和媒体炒作,法院最终判决该政府支付相应款项三千余万元。有的将工程委托给企业,工程完工后却未依约支付费用。如某政府与多家拆除公司分别签订委托拆除协议,完工后未支付拆除费用,上述公司先后提起15件系列诉讼,要求该政府履行付款义务。有的在淘汰落后产能时未兑现奖励政策,如某政府与某煤矿签订关停协议,在该煤矿关停后却未积极履行申报、支付奖补资金义务。
(七)签订征收补偿协议后,未依约安置成为突出问题
为支持城市发展和大项目建设,被征收人失去了赖以生存和生活的土地房屋,因此征收补偿协议的全面、切实履行,关乎被征收人的基本生存保障,关乎社会稳定大局,亦关乎政府诚信建设。实践中未履行或未全面履行征收补偿协议的情形大量发生,303件行政协议败诉案件中涉征收补偿的259件,占85%。败诉的原因有多方面,其中未安置或未依约安置是主要原因,该类败诉案件占行政协议败诉案件的75%,主要原因是政府对开发商监管不到位,进而由政府承担安置不能的赔偿责任。有的是开发商没有建设能力,如某房地产公司因资金、资质等原因无法开工建设,长期未回迁安置,引起近百余户被征收人起诉某政府履行协议,最终由政府赔偿被征收人各项损失。有的随意变更规划设计,如某公司擅自变更设计,在安置的门市房内加砌隔离墙,导致安置房无法实现商用功能。有的没有按约定的时间、地点安置,公主岭和延吉市均出现大量此案案件;有的开发商将安置房私自出售,如某开发商将安置给被征收人的房屋抵顶工程款后又被卖给案外人,致使被征收人无法回迁。
三、对依法履行行政协议的司法建议
(一)进一步加强诚信政府建设
政府守信践诺是社会诚信建设的重要基石,建议各级政府牢固树立保障公民、法人或社会资本合作方合法权益的意识,认真贯彻落实国务院《关于加强政务诚信建设的指导意见》,推动责任政府、诚信政府建设落到实处。建议认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类行政协议,严格兑现向社会及行政相对人依法给予的政策优惠和作出的行政允诺;坚决避免发生因政府换届、领导人员更替而违约毁约,侵犯合同相对人合法权益行为;对因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要改变承诺和协议约定的,应当对企业和投资人因此受到的财产损失依法给予补偿。
(二)进一步规范缔约行为
建议加强对投资项目的充分论证,认真审查投资人资质、能力和合作的诚意,限制和规范未批先建、先开工后立项等违法行为,严格把关项目资金来源和资金筹措方式,避免过度超前建设,从源头上杜绝因缔约过失导致的协议不能履行及政府失信问题。建议进一步规范协议谈判、起草、签订及审批程序,对协议中承诺的优惠条件是否合法、能否兑现等问题,要事先作出评估;聘请真正具有行政法专业知识的法律顾问团队进行合法性审核把关,避免协议内容出现违反法律规定的低级错误;对于协议约定的违约责任要认真考量、慎重对待,防止陷入违约陷阱。建议探索建立行政协议备案审查及监督管理制度,加强对协议履行情况的全流程监督管理。
(三)进一步加大产权保护力度
建议着力整治征收补偿协议不履行的问题,加大力度保证征收补偿资金足额到位、专户存储,保障被征收人及时得到补偿;加强对开发企业的监管,不得随意改变规划设计,不得擅自处置安置房屋,优先保障安置房如期交付。建议整治环境保护中违法违规行为,准确确定整治、关停范围,提前收回经营权时要依法给予补偿,主动兑现优惠政策,依法及时支付关停费用。建议整治政府与社会资本合作领域的违约行为,全面落实招商引资相关责任人主体责任,严厉查处虚假承诺、虚报谎报等失信行为;强化政府责任,明确在项目筹备、招标投标、政府采购、融资、实施阶段的诚信职责;建立政府承诺及优惠政策清单,确保严格按照协议兑现承诺,规范政府履约行为,提高政府履约能力。
(四)进一步解决拖欠合同价款的问题
建议尽快解决政府长期拖欠工程款、合同价款和补偿款问题,统筹协调,筹措资金,制定还款计划,及时拨付。建议慎重对待政府单方变更、解除协议的行为,严格适用行政优益权,履行告知、沟通和协商程序,主动采取补救措施,给相对人造成损失的要及时补偿。建议进一步提高主动履约意识,积极创造条件促进协议顺利履行,主动协调相关部门尽快完成审批程序,依约兑现各项优惠政策和奖励。建议依法加强履约监管,及时发现和处理资本合作方违法违规行为,对于无履行能力的要及时止损。建议特别重视征收安置问题,保证按照约定的时间、地点、面积回迁,无法依约安置的及时调配安置房屋,对于不能安置的依法及时给予赔偿。
发布人: 管理员
来源: 本站原创
发布时间: 2022-07-05 16:18:49
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